Quelle: Politische Berichte Nr. 12, 2017 • Gesamtausgabe: PDF Inhaltsverzeichnis: TXT ⯈ H O M E

Chancen und Fallstricke – Die EU hat eine Säule sozialer Rechte bekommen Von Thilo Janssen, Brüsssel, 2.12.2017

Dazu: Blick in die Presse. Rosemarie Steffens, Langen, Hessen

01 Europa will soziale Spaltung überwinden. FAZ, Fr., 17.11.17 .

02 Diese soziale Säule trägt nicht. 8/17, Magazin Mitbestimmung.

03 EU-Rentenpolitik – Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung e.V (aba) begrüßt Ausweitung bestehender EU-Regelungen.

04 Lektüre-Hinweis: Das Leben von Frauen und Männern in Europa – ein statistisches Porträt

Seit dem 17. November 2017 hat die EU eine Europäische Säule sozialer Rechte (ESSR). Diese wurde bei einem Gipfel der Regierungschefs in Göteborg feierlich von den Präsidenten der EU-Institutionen unterzeichnet. In Deutschland berichteten die Medien nur am Rande über das Ereignis. Dies lag zum einen daran, dass Kanzlerin Angela Merkel wegen der Sondierungsgespräche für die Jamaika-Koalition nicht zum ersten EU-Sozialgipfel seit 20 Jahren gereist war. Zum anderen konnte den fragenden Journalisten niemand so genau sagen, was sich mit der feierlich proklamierten ESSR in der EU ändern wird. Was also ist die ESSR?

Was steht drin? 20 soziale Grundsätze

Zunächst zum Dokument selbst: Es enthält 20 Grundsätze, die in drei Kategorien eingeordnet sind: 1. Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang, 2. Faire Arbeitsbedingungen und 3. Sozialschutz und soziale Inklusion. Die Grundsätze sind im Tonfall individueller Rechte formuliert. Drei Beispiele: „Arbeitslose haben das Recht auf individuelle, fortlaufende und konsequente Unterstützung“, „Arbeitnehmer haben das Recht auf eine gerechte Entlohnung, die ihnen einen angemessenen Lebensstandard ermöglicht“ oder „jede Person, die nicht über ausreichende Mittel verfügt, hat in jedem Lebensabschnitt das Recht auf angemessene Mindesteinkommensleistungen“.

Teilweise sind die sozialen Grundsätze dort, wo sie in Beziehung zum Arbeitsmarkt stehen, durch Flexicurity- und Workforce-Prinzipien eingeschränkt. Auch hier drei Beispiele: In Bezug auf „sichere und anpassungsfähige Beschäftigung“ soll „die notwendige Flexibilität für Arbeitgeber gewährleistet“ werden. Arbeitslosenleistungen „sollen die Empfänger nicht davon abhalten, schnell wieder in Beschäftigung zurückzukehren“. Mindesteinkommen sollen „mit Anreizen zur (Wieder-)eingliederung in den Arbeitsmarkt kombiniert werden“.

Die Grundsätze bleiben zumeist unverbindlich: Das Adjektiv „angemessen“ findet sich vierzehnmal im Dokument, ohne genauer definiert zu werden.

Bei manchen Grundsätzen geht die ESSR über den sozialen Rechtsstand der EU hinaus. So werden zum Beispiel Mindesteinkommen (als Geldleistung) ausdrücklich genannt, während sich die Charta der Grundrechte nur vage auf „soziale Unterstützung“ bezieht.

Welchen Status hat die ESSR?

Die 20 sozialen Grundsätze der ESSR sind weder rechtsverbindlich noch schaffen sie neue soziale Kompetenzen für die EU. Verbindlich sind sie nur insofern, als dass sie bereits bestehendes europäisches oder nationales Recht bestätigen. Die ESSR verbleibt programmatische Empfehlung, wo sie über geltendes Recht hinausgeht. Den Mitgliedsstaaten im Rat war es besonders wichtig, zu verhindern, dass die ESSR in irgendeiner Weise direkt auf die nationale Politik einwirken könnte. Nachdem die Kommission Ende April ihren finalen Vorschlag für die ESSR vorgelegt hatte, setzte der Rat gegenüber Kommission und EU-Parlament noch eine Änderung an der Präambel durch. In dieser heißt es jetzt: „Damit die Grundsätze und Rechte rechtlich durchsetzbar sind, müssen zuerst auf der geeigneten Ebene entsprechende Maßnahmen oder Rechtsvorschriften angenommen werden“ (Hervorhebung T.J.). EU-Bürger werden also in keinem Fall sozialrechtliche Ansprüche direkt aus der ESSR ableiten können.

Die Gefahr, dass dies passieren könnte, war ohnehin nicht groß. Für eine feierliche Proklamation sehen die EU-Verträge kein Verfahren vor. Es fehlt die Rechtsgrundlage. Darin ähnelt die ESSR der Charta der sozialen Grundrechte für Arbeitnehmer von 1989. Diese wurde nie rechtsverbindlich, die Kommission leitete aber ein soziales Aktionsprogramm aus ihr ab. Ein weiterer Bezugspunkt ist die Charta der Grundrechte der EU. Sie wurde im Jahr 2000 proklamiert, allerdings machte sie erst ein Verweis im Lissabonner Vertrag im Dezember 2009 rechtsverbindlich.

In welchem politischen Kontext steht die ESSR?

Zur Frage, unter welchen Umständen die ESSR zukünftig einmal rechtsverbindlich werden könnte, äußert sich die EU-Kommission in ihrem „Reflexionspapier zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion“ . Die ESSR könne „nur dann für rechtsverbindlich erklärt werden“, so die Kommission, „wenn sich ihre Einhaltung durch eine enge Verknüpfung von einschlägigen Reformen, der Verwendung von EU-Mitteln und dem Zugriff auf eine mögliche makroökonomische Stabilisierungsfunktion stärken lässt“ (Hervorhebung T.J.).

Bemerkenswert ist zweierlei: Es sind der Währungskommissar Valdis Dombrovskis und der Wirtschaftskommissar Pierre Moscovici, die definieren, unter welchen Umständen aus der unverbindlichen ESSR ein Dokument sozialer Rechte werden könnte – nicht die Sozialkommissarin Marianne Thyssen im „Reflexionspapier zur sozialen Dimension Europas“ .

Außerdem sind die drei Bedingungen genau zu betrachten. Erstens: Einschlägige Reformen im Rahmen der Euro-Rettungspolitik und des Europäischen Semesters haben sich bisher dadurch ausgezeichnet, dass sozialer Schutz stärker an den Zwang zur Beschäftigung gebunden wurde. Renteneintrittsalter wurden erhöht und Renten gekürzt, die Bedingungen für den Bezug von Arbeitslosengeld verschärft, Mindesteinkommen stärker mit „Anreizen zur Arbeitssuche“ verknüpft, Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung („Lohnnebenkosten“) gesenkt oder allgemeinverbindliche Tarifverträge zugunsten von Werkverträgen zurückgedrängt. Zweitens: In welchem Ausmaß EU-Mittel verwendet werden können, hängt davon ab, wie die Verhandlungen der EU-Institutionen um den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) ausgehen. Mit dem Vereinigten Königreich scheidet der zweitgrößte Nettozahler zum EU-Haushalt aus. Im deutschen Bundestag sitzen mit AfD und FDP zwei neue Parteien, die lautstark gegen „eine Geld-Pipeline aus Deutschland in andere Euro-Staaten“ (Christian Lindner) wettern. Und Wolfgang Schäuble (CDU) hatte sich beeilt, kurz bevor er als Finanzminister der Großen Koalition ausschied, den Vorschlägen des französischen Präsidenten Emmanuel Macron zur Reform des EU-Haushalts mit einem eigenen Grundsatzpapier einen Riegel vorzuschieben. In diesem Monat wird die EU-Kommission ihre Vorschläge zu einer makroökonomischen Stabilisierungsfunktion vorlegen. Im ihrem Arbeitsprogramm kündigt sie legislative Vorschläge an, um den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) – das Instrument der Euro-Rettungspolitik in Griechenland, Spanien oder Portugal – in einen dem EU-Recht unterliegenden Europäischen Währungsfonds (EWF) umzuwandeln. Zudem wird die Kommission eine eigene Haushaltslinie für die Eurozone im EU-Haushalt vorschlagen, die unter anderem „Strukturreform-Hilfe“ gewähren soll. Außerdem will die Kommission den Fiskalpakt, der härtere Sparauflagen für die EU-Länder vorsieht als der bisherige Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), in das EU-Recht integrieren.

Würde die ESSR unter den von den Kommissaren Dombrovskis und Moscovici genannten Bedingungen rechtsverbindlich, würde sie als abhängige Variable in das bestehende Wettbewerbs- und Spar-Paradigma eingeordnet, anstatt damit zu brechen. Nationales Beschäftigungs- und Sozialrecht könnte dann mit Hilfe der ESSR sogar in negativer Weise in den Kompetenzbereich der EU hineingezogen werden. Zum Beispiel könnte die Kommission auf Grundlage der ESSR prüfen, ob eine nationale Arbeitslosenversicherung ausreichend Anreize (z.B. Sanktionen) vorsieht, damit Versicherte schnell eine Stelle annehmen. Der Europäische Gerichtshof könnte eigene Standards dafür definieren, was „angemessen“ in der Abwägung zwischen einem wirtschaftspolitischen Ziel und dem sozialen Recht eines einzelnen Menschen bedeutet. Wenn das Sozialrecht jedoch seine Eigenständigkeit verliert, wird es seiner Funktion nicht mehr gerecht, soziale Ansprüche des Einzelnen gegen Übergriffe aus wirtschaftlichem Interesse zu schützen.

Die ESSR als Maßnahmenprogramm

Bis auf weiteres ist die ESSR nicht rechtsverbindlich. Kommissionspräsident Juncker betont jedoch, dass es sich bei der ESSR keineswegs nur um „Poesie“, sondern zunächst um ein Grundsatz-, dann um ein Maßnahmenprogramm handele. Bisher hat die Kommission einen legislativen Vorschlag vorgelegt, den sie programmatisch auf die ESSR bezieht. Eine neue Richtlinie zur Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben sieht neue EU-Mindeststandards für Elternzeit und erstmals auch für Pflegezeiten von Beschäftigten vor. Außerdem wurde ein neues „soziales Scoreboard“ mit 41 sozialen Indikatoren in das Europäische Semester aufgenommen. Die Indikatoren sollen soziale Fortschritte der EU-Länder messen. Sanktionsbewährt wie die Spar-Auflagen des SWP und die makroökonomischen Vorgaben (die beiden verbindlichen Bereiche des Semesters) sind die sozialen Indikatoren jedoch nicht.

Das bedeutet: Einer Regierung, die keine Schulden abbaut oder die ihre negative Exportquote nicht erhöht, droht irgendwann ein Verfahren. Wenn eine Regierung nicht gegen Altersarmut vorgeht, bleibt es weiterhin nur bei einer öffentlichen Verwarnung.

In ihrem Arbeitsprogramm für 2018 kündigte die EU-Kommission ein „Sozialpaket“ an. Legislative Vorschläge soll es geben für eine europäische Arbeitsmarktbehörde, für eine europäische Sozialversicherungsnummer und zur sozialen Sicherung für Selbständige in atypischen Arbeitsverhältnissen. Außerdem soll die Richtlinie über die schriftliche Unterrichtung der Arbeitnehmer über ihr Arbeitsverhältnis überarbeitet werden.

Eine Arbeitsmarktbehörde und eine EU-Sozialversicherungsnummer könnten wirksam dazu beitragen, grenzüberschreitenden Sozialbetrug zu bekämpfen, wie er etwa bei der Entsendung von Arbeitnehmern häufig von Unternehmen betrieben wird. Soziale EU-Mindeststandards für atypisch (selbstständig) Beschäftigte könnten soziale Verbesserungen für das wachsende Heer an Plattform- und Klick-Arbeitern bringen und einen positiven Präzedenzfall für soziale EU-Mindeststandards im Sekundärrecht schaffen. Könnten – denn zunächst müssen die konkreten Vorschläge der Kommission vorliegen. Dann müssen sie noch durch den Gesetzgebungsprozess. All diese Vorschläge sind grundsätzlich zu begrüßen, doch hätten sie nicht unbedingt der ESSR bedurft. Und noch immer gibt es keine Vorschläge für eine Mindesteinkommensrichtlinie oder einen EU-Rahmen für Mindestlöhne.

Und nun? Die ESSR in der politischen Auseinandersetzung nutzen

Wie die Sozialverbände und die meisten linken und sozialdemokratischen Parteien bezieht sich der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) weitgehend positiv auf die ESSR und fordert, dass ihre sozialen Grundsätze nun in hartes Recht gegossen werden. Dazu hat der EGB „10 Grundpfeiler“ benannt, in denen es um soziale Investitionen, neue Gesetzesinitiativen und Vertragsänderungen geht. Ein „sozialer Aktionsplan“ müsse „konkrete Schritte und Verpflichtungen zur Durchsetzung aller 20 Prinzipien und Rechte“ der ESSR enthalten.

Das in der EU dominierende rechte Wirtschaftslager um die deutsche CDU/CSU wittert in der ESSR eine Gefahr für sein Wirtschaftsmodell. Dieses setzt darauf, dass die Konkurrenz um niedrige Sozialstandards im Binnenmarkt die Gewerkschaften mit ihren Lohnforderungen im Zaum und so die sozialen Kosten für Unternehmen niedrig hält. Die FAZ warnte daher eindringlich vor der ESSR: Eine „Angleichung der Sozialstandards“ in Richtung westeuropäisches Niveau erspare es erstens „Staaten wie Frankreich zumindest kurzfristig, ihre Sozialsysteme zu modernisieren“. Zweitens seien hohe EU-Sozialstandards „der Abschied vom Wettbewerb“ für die aufholenden Osteuropäer, die mit „weiteren Transferleistungen“ kompensiert werden müssten – der „Einstieg in eine Transferunion“. Drittens liefere die ESSR „den Krisenstaaten in Südeuropa eine neue Grundlage, um nach Hilfen des reichen Nordens zu rufen“.

Tatsächlich wäre die soziale Harmonisierung auf der Grundlage von EU-Richtlinien genau der richtige Weg, um die sozialen Niveaus in den ärmeren EU-Ländern in einem ersten Schritt so anzuheben, dass die bitterste Armut gelindert wird und die mittleren Einkommensschichten stabilisiert werden. Transfers aus einem größeren EU-Haushalt werden nötig sein, um manchen Ländern zu helfen, ihre eigenen Systeme aufzubauen oder (in einem positiven Sinne) zu modernisieren. Das Schreckgespenst der Konservativen könnte Wirklichkeit werden: Eine soziale EU.

Gewerkschaften wie Konservative haben erkannt, dass der Kampf um das Niveau unserer Sozialstandards auf europäischer Ebene ausgetragen wird. Die europäische Linke sollte weiter für harte soziale Standards auf EU-Ebene streiten, im Primär- und im Sekundärrecht. Dabei sollte sie sorgsam die Fallstricke im Auge behalten, die um die ESSR herum aufgespannt sind.

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