Kalenderblatt: 6. Juli 1884
Das Unfallversicherungsgesetz – Keine Zukunft ohne Herkunft
Rolf Gehring, Brüssel
Die Geburtsstunde der Unfallversicherung und insgesamt der sozialen Sicherungssysteme der Bundesrepublik in ihrem heutigen Bestand wird gemeinhin mit den ab 1881 verabschiedeten Gesetzen des Kaiserreiches gleichgesetzt. Dies übersieht die vielfältigen Anknüpfungspunkte an damals schon bestehende solidarische Kassen zur Absicherung der Wechselfälle des Lebens wie Krankheit, Unfall oder Erwerbsunfähigkeit, einschließlich der Versorgung der Hinterbliebenen.
Mit der Tendenz der Freisetzung aus den bäuerlichen Lebensstrukturen, in denen die Jungen für die Alten zu sorgen hatten und die Alten, solange sie konnten, am Produktionsprozess teilhatten, bildeten sich in den Zünften Formen der Selbsthilfe und Unterstützungskassen, die die Wechselfälle des Lebens absichern sollten. – Unfall, Krankheit oder Unterstützung der Hinterbliebenen. Wie in der langen und bewährten Tradition der Zünfte schuf auch die sich bildende Arbeiterbewegung Unterstützungskassen für die Wechselfälle des Lebens. Die Arbeiterverbrüderung sah in den selbstverwalteten Unterstützungskassen ein Element der Emanzipation der Arbeiterklasse – weg von der christlichen und wohltätigen Armenfürsorge, weg von der Zwecksetzung durch andere gesellschaftliche Gruppen.
Das preußische Knappschaftsgesetz (10. April 1854) regelt das bergmännische Versicherungswesen völlig neu und schafft eine Unterstützungseinrichtung für Bergleute im Falle von Krankheit und Invalidität. So haben die Knappschaftskassen u.a. zu gewähren: in Krankheitsfällen freie Kur und Arznei, einen Krankenlohn für die Dauer der Krankheit, eine lebenslängliche Invalidenunterstützung sowie eine Witwen- und Waisenrente. Für alle Bergleute wird eine Zwangsversicherung – Knappschaftskassenvereine – mit Selbstverwaltung, unter begrenzter Aufsicht der Bergbehörde, eingeführt. Die Beiträge werden von Arbeitgebern und Beschäftigten aufgebracht. Der Selbstverwaltung und Finanzierung wird hier ein staatlich geregeltes und durch die Arbeitgeber teilfinanziertes und beeinflusstes System gegenübergestellt. (1)
Die sich ausbreitende kapitalistische industrielle Produktionen produziert massenhaft Arbeitsbedingungen, die geeignet sind, die Lebenskraft der ihr unterworfenen in wenigen Jahren auszusaugen. Mit dem Unfall verliert der Arbeiter oft alles. Die Öffentlichkeit, dann auch das preußische Parlament, diskutieren das Verbot der Kinderarbeit oder die eine Beschränkung der täglichen Arbeitszeit. 1839 dann die Einschränkung der Kinderarbeit auf zehn Stunden pro Tag (für Zehn- bis 16-Jährige). Erst 1878 folgt die Einführung des Aufsichtsparagrafen, der Inspektoren Kontrollen erlaubt.
Als sich die preußische Gesetzgebung zum ersten Mal mit den gewerblichen Unterstützungskassen beschäftigte, geschah das im Rahmen der Allgemeinen Gewerbeordnung vom 17. Januar 1845. Diese knüpfte an Selbsthilfeeinrichtungen der älteren Innungs- bzw. Zunftverfassung an und machte aus ihnen halböffentliche Institutionen mit fest umrissenen, obrigkeitlich abgesegneten und kontrollierbaren Aufgaben. Kassen zur gegenseitigen Unterstützung bestehender Verbindungen konnten beibehalten werden. (2)
Verteidigung der selbstorganisierten Kassen
Die Abkehr von der Selbstorganisation als Form der Unterstützungskassen erfolgte dann mit dem Krankenversicherungsgesetz von 1881. „Die Arbeiter erkannten, dass sich das Krankenversicherungsgesetz gegen ihre Hilfskassen richtete. Die Vorstände der Kranken- und Sterbekassen Hamburgs und Altonas wandten sich 1882 in einer Petition an den Reichstag und an die Hilfskassen in ganz Deutschland. Sie wandten sich entschieden dagegen, dass bei Unfällen künftighin der kapitalistische Unternehmer von allen Lasten befreit sein sollte und die Kassen allein zu bezahlen hätten.“ (3, S. 27/28)
Tatsächlich war die Gesetzgebung vor allem auch als Mittel konzipiert, die freien Unterstützungskassen der Arbeiterbewegung auszutrocknen. Die Unterstützungsvereine, Kranken-, Sterbe- und Wanderkassen einzelner Berufsgruppen waren immer auch Sammelpunkte für die sich bildende Arbeiterbewegung und für den Wiederaufbau der Gewerkschaften seit der Verabschiedung des Sozialistengesetzes. (3) Selbstorganisation und Selbstverwaltung waren wichtige Güter. Und dieser Selbstorganisation wurde trotz der Sozialistengesetze bisher ein gewisser Spielraum gegeben. Arbeiter-Hilfskassen durften gegründet werden. Bismarck vor dem Reichstag: „Wenn der Staat etwas mehr christliche Fürsorge für den Arbeiter zeigt, dann glaube ich, dass die Herren vom Wydener Programm (ersten (Exil-)Parteitag der SAP seit Inkrafttreten des Sozialistengesetzes auf Schloss Wyden im Schweizer Kanton Zürich) ihre Lockpfeife vergebens blasen.“ (3, S. 27)
Inhaltlich regelt das neue Unfallversicherungsgesetz nun die Entschädigung von Arbeitsunfällen, unabhängig vom Verursacher. Für die Finanzierung waren mittels eines Umlageverfahrens allein die Unternehmen zuständig, die sich dazu in selbstverwalteten Berufsgenossenschaften als Unfallversicherungsträger zusammenschließen mussten. Leistungen wurden nach der 13. Woche, der sogenannten Karenzzeit, geleistet. Davor hatten Krankenkassen die Heilkosten zu tragen, an denen die versicherten Arbeitenden zu zwei Dritteln beteiligt waren.
Veränderte gesellschaftliche Praxis
Da die Berufsgenossenschaften gegenüber dem Unfallopfer in den Streitfällen einen strukturellen Vorteil besaßen, bildeten sich zur Unterstützung der Beschäftigten in den Prozessen „Arbeitersekretariate“. Dabei handelte es sich um gewerkschaftlich getragene Rechtsauskunftsstellen mit dem Schwerpunkt Entschädigungssachen der Unfallversicherung. In der Rechtsprechung seit 1884 war tendenziell auch eine Beteiligung von Arbeiter vorgesehen. Sie dienten als Beisitzer der Schiedsgerichte, wählten die Beisitzer im Reichsversicherungsamt und begutachteten die Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften. Die freien Hilfskassen wurden hier ausgeschlossen.
Insgesamt ist für die Geschichte der Unfallversicherung zu beachten, dass seit der Gründungsgeschichte ein stetiger Entwicklungsprozess stattfand. Durch Ausdehnungsgesetze 1886, 1887 und 1890 erweiterte sich schnell der Versichertenkreis (land- und forstwirtschaftliche Betriebe, Baugewerbe sowie Seeleute).
Der persönliche Geltungsbereich ist immer weiter ausgebaut worden und umfasst heute unter anderem auch Schüler, Hausgewerbetreibende, in der Selbsthilfe (thematisch begrenzt) Tätige.
Die Gesetzestexte wurden zudem stetig reformiert: Die Reichsversicherungsordnung 1911, fasste alle Sozialversicherungszweige zusammen. In der Weimarer Republik gab es Schritte hin zur Festigung des Prinzips der Selbstverwaltung, Frauen können partizipieren. Wegeunfälle und Berufskrankheiten werden 1925 in das Leistungsspektrum aufgenommen plus Formen der „Unfallverhütungspropaganda“. Nach 1945 erfolgte die Wiederherstellung der Selbstverwaltung mit einer nun paritätischen Besetzung aller Selbstverwaltungsorgane. 1953 kamen dann die ersten Sozialwahlen zur Sozialversicherung und damit die direkte Beteiligung der Versicherten. Mit vermehrten Regressforderungen der Berufsgenossenschaften gegenüber Unternehmen, die aus Fahrlässigkeit Unfälle verursachten, gelangten Prävention und Rehabilitation stärker in den Fokus.
Kaum einer der Fortschritte und der Entwicklungen in der Unfallversicherung war ohne Skandalisierung von Missständen, Kämpfen für Veränderungen oder lange Debatten erreicht worden. Die Form der paritätischen Selbstverwaltung hat sich dabei allerdings als gesellschaftlicher Modus Operandi bewährt.
Quellen:(1) Friedrich Ebert Stiftung: Chronologie der deutschen Gewerkschaftsbewegung von den Anfängen bis 1918 (2) Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1867 bis 1914. Verschiedene Bände (3) Scherer, Peter: Der Kampf gegen das Sozialistengesetz 1878–1890. IG Metall Arbeitsheft 512, 1978
Stichtag: 3. April 1854: Gesetz über die gewerblichen Unterstützungskassen
Das preußische Gesetz über die gewerblichen Unterstützungskassen sieht die Zulässigkeit der Ausdehnung des Beitrittszwanges auf Lohn empfangende Lehrlinge vor und stellt fest, dass alle beitrittspflichtigen Personen zur Gründung neuer Kassen angehalten werden können. Daneben wird den Regierungen das Recht eingeräumt, da, wo den obwaltenden Bedürfnissen durch Ortsstatut nicht genügt wird, selbst die Errichtung von Kassen mit Beitrittszwang anzuordnen. Mit Hilfe dieser ganzen Gesetzgebung werden nicht nur die alten, aus der Zeit der Innungsverfassung noch erhaltenen Kassen der Handwerksgesellen neu belebt und umgestaltet, sondern auch unter Anwendung der den Gemeinden und den höheren Verwaltungsbehörden eingeräumten Zwangsbefugnisse manche neue Krankenkassen für Handwerksgesellen und Fabrikarbeiter begründet.
Mit diesem Gesetz geht die Zahl neu gegründeter sozialer betrieblicher Einrichtungen zurück.
Bei den Arbeitern stößt dieses Gesetz – Kassenzwang statt Selbsthilfe – auf Widerstand, weil viele Arbeitgeber ihren Beitragsanteil den Arbeitern vom Lohn abziehen wollen. Rechtsansprüche gegen diese Fabrikkassen sind nicht gesichert.
Bei Arbeitsplatzwechsel und Konkurs gehen die Einzahlungen der Arbeiter verloren.
Trotzdem wächst die Zahl der Kassen und der Versicherten stetig an.
1854 bestehen in Preußen 2622 Unterstützungskassen mit 246 000 Mitgliedern – 1857 sind es bereits 3311 mit 331566, 1860 3644 mit 427190 Mitgliedern, davon 170847 Fabrikarbeitern, das sind rund 40% der Fabrikarbeiter, die gegen Krankheit versichert sind.
Quelle: (s.a. Link): Chronologie der deutschen Gewerkschaftsbewegung von den Anfängen bis 1918 / von Dieter Schuster. Mit einem Vorwort von Rüdiger Zimmermann sowie Registern von Hubert Woltering. Electronic ed. – Bonn: FES Library, 2000. – ca. 3 MB, Text
Abb. (PDF): Logo Friedrich Ebert Stiftung, Digitale Bibliothek : https://library.fes.de/fulltext/bibliothek/tit00148/00148012.htm#E322E113
1872-Gründung des „Vereins zur Überwachung der Dampfkessel“
Auf der technischen Seite kann als Meilenstein in der Geschichte des Arbeitsschutzes die Gründung des „Vereins zur Überwachung der Dampfkessel“ im Jahr 1872 in Mannheim gesehen werden, aus dem sich mit der Zeit der TÜV (Technischer Überwachungsverein) entwickelte.
Explosionsgefährdete Dampfkessel wurden trotz aller Unsicherheiten in immer mehr Anwendungsfeldern eingesetzt und stellten eine der wesentlichen Gefährdungen in der anwendenden Industrie dar. Zwecks sicherheitstechnischer Weiterentwicklung und Gefahrenreduktion und um ihre Anlagen regelmäßig auf Sicherheit prüfen zu lassen, schlossen sich Betreiber freiwillig zusammen. Dies war der Beginn einer institutionalisierten technischen Überwachung, später systematisch auf Maschinen, Fahrzeuge und industrielle Anlagen ausgeweitet.
Abb. (PDF): 2. Februar 1850 auf der York, Newcastle and Berwick Railway, Darlington: 3 Tote – https://de.wikipedia.org/wiki/Kesselexplosion#/media/Datei:Boiler_explosion_1850.jpg
Die NS-Gleichschaltung: Führerprinzip statt Selbstverwaltung
Dok aus: Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung e.V. (GVG) (Hrsg.) Zur Bedeutung der Selbstverwaltung in der deutschen Sozialen Sicherung Formen, Aufgaben, Entwicklungsperspektiven
S.13/14: … Bis zur Machtergreifung durch die Nationalsozialisten wurden die Sozialversicherungen durch Selbstverwaltungskörperschaften geführt, in denen Versicherte und Arbeitgeber im Verhältnis des jeweiligen Beitragsanteils vertreten waren. In der Rentenversicherung war die Selbstverwaltung dadurch eingeschränkt, dass der Staat nicht nur über die Rechtsaufsicht Einfluss hatte, sondern auch dadurch, dass er Beamte als Vorstandsmitglieder ernannte.
Die ursprüngliche Absicht der Nationalsozialisten, eine Einheitsversicherung mit einer Einheitsverwaltung zu schaffen, wurde im Dritten Reich nicht verwirklicht. Die historisch gewachsene Gliederung der Sozialversicherung erwies sich als relativ widerstandsfähig. Faktisch wurde jedoch die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung durch das „Gesetz über den Aufbau der Sozialversicherung“ vom 5. Juli 1934 und nachfolgende Rechtsverordnungen beseitigt. An die Stelle der bisherigen Organe trat die alleinige Verantwortung eines staatlichen Leiters, der die Versichertengemeinschaft rechtlich vertrat. So wurden z.B. die fünf Spitzenverbände der Krankenkassen der Aufsicht des Reichsarbeitsministers unterstellt. Die körperschaftliche Organisationsstruktur der Ärzte- und Zahnärzteschaft wurde ebenso „gleichgeschaltet“ und auf das „Führerprinzip“ ausgerichtet wie die übrige staatliche Verwaltung in Deutschland. Sie vertraten als einheitliche, das gesamte Reichsgebiet umfassende Körperschaften alle im (Zahn)Arztregister eingetragenen Ärzte und Zahnärzte.
https://gvg.org/wp-content/uploads/2020/04/GVG60-final-2a-080515.pdf
Abb. (PDF): NS-Plakat zur Unfallverhütung. Das „Gesetz über den Aufbau der Sozialversicherung vom 5. Juli 1934 beseitigte alle Formen der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung. In Artikel 7, § 1 hieß es dazu sehr kurz gefasst: ‚Jeder Träger der Sozialversicherung hat einen Leiter. Die in den Gesetzen über die Sozialversicherung vorgesehenen Organe der Versicherungsträger fallen weg.‘ “Quelle Bild und Text: Geschichte der Selbstverwaltung in der Unfallversicherung. (Teil II). DGUV-Forum 3/2024, S. 32, https://forum.dguv.de/ausgabe/3-2024/artikel/geschichte-der-selbstverwaltung-in-der-unfallversicherung-teil-ii