Perspektiven der neuen EU-Kommission

Rolf Gehring, Brüssel

01 „Gesucht – Ein EU-Kommissar für Beschäftigung und soziale Rechte“

Die Bewerbungsrede von Frau von der Leyen vor dem europäischen Parlament kann auch als programmtische Rede für die Kommissionsarbeit in der Legislaturperiode 2024 bis 2029 gelesen werden. Auf 30 Seiten werden sinngemäß die Themen (a) europäische Wettbewerbsfähigkeit, (b) Verteidigung und Sicherheit, (c) europäisches Sozialmodell für die Menschen, (d) Lebensqualität und Natur/Nahrung/Wasser, (e) Verteidigung der Demokratie und unserer Werte, (f) ein globales Europa und schließlich (g) die Entwicklung eines künftigen Europas abgehandelt.

Bemerkenswert ist, dass sich von der Leyen nicht nur allgemeine Ankündigungen ergeht, sondern auch operative Ankündigungen mit Zeitvorgaben machte. Etwa die Ankündigung, dass ein Fachbereich Wohnungsbau eingerichtet, aber auch, dass dieser einen Aktionsplan zu bezahlbarem Wohnen vorlegen wird. Als weitere positive Bezugspunkte können folgende Ankündigungen verstanden werden: die Vorlage eines ersten Anti-Armutsplan, Bekämpfung von psychosozialen Belastungen in der Arbeit, der Schutz der Rechte von Minderheiten in Europa, die Vorlage eines Aktionsplans zur Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte. Auf der anderen Seite finden sich viele Ankündigungen, die als besorgniserregend oder als Drohung gelesen werden können. Vor allem in den Kapiteln, die sich mit dem Binnenmarkt, der Konkurrenzfähigkeit der europäischen Industrie oder den EU-Rechtsetzungsprozessen befassen. Die Stichworte in diesen Feldern sind durch zwei Berichte gestützt oder gesetzt worden, auf die im Folgenden eingegangen wird.

Zwei Berichte …

Immer wieder wurden in der Geschichte der EU zu wichtigen und umstrittenen Politikfeldern Berichte unter dem Namen von hochrangigen, oft ehemaligen Mandatsträgern vorgelegt bzw. in Auftrag gegeben. Diese Berichte sollen Orientierung stiften. Rund um die Europawahlen und die Neubesetzung der Europäischen Kommission wurden nun gleich zwei Berichte vorgelegt. Im April legte Enrico Letta* einen zur Zukunft des Binnenmarktes, Anfang Oktober Mario Draghi einen zur Zukunft der europäischen Wettbewerbsfähigkeit vor.

Der Letta-Bericht enthält u.a. Vorschläge im sozialen Bereich, wie etwa die Einrichtung einer Task Force für erschwingliches Wohnen, fokussiert aber auf die Rahmenbedingungen des Wirtschaftshandelns, fordert eine Spar- und Investitionsunion zur Erschließung des Potenzials des Binnenmarktes und geht von der Prämisse aus, dass die Mobilisierung von öffentlichem und privatem Kapital wesentliche Voraussetzung zur ökologischen Transformation Europas ist. Er fordert einheitliche Regeln für die Unternehmensbesteuerung innerhalb der Europäischen Union. Dazu werden die Harmonisierung des Gesellschaftsrechts, insbesondere des Insolvenzrechts und die Nutzung des Binnenmarktes zur Mobilisierung von Investitionen in eine grüne und digitale Industrie (Umsetzung des Green Deal) gefordert. Zusätzlich spricht Letta für die Ausweitung von besonderen Bestimmungen für kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) (Ausnahme bei bestimmten Rechtsnormen), um „das Potenzial der europäischen KMU freizusetzen“.

Die Diagnose von Draghi wartet mit vielen Daten und Vergleichen zu weltwirtschaftlichen Fragen auf, ist aber schnell erzählt. Die vormalige Stärke der europäischen Industrien und das bisherige globale Paradigma seien verblasst, die Ära des raschen Wachstums des Welthandels vorbei. Die EU-Unternehmen haben stärkere Konkurrenz in traditionellen Industrien bekommen und in den neuen datenbasierten Technologien den Anschluss verloren. Lieferketten seien geopolitisch bedingt sehr unsicher geworden. Um technologisch aufzuholen, die Wirtschaft zu digitalisieren und zu dekarbonisieren und die EU-Verteidigungskapazität zu erhöhen, müsse die Investitionsquote deutlich erhöht werden. Mindestens 750 bis 800 Milliarden Euro pro Jahr sollte die EU aufbringen, um mit Konkurrenten wie den USA und China mitzuhalten.

Drei Hauptbereiche für Maßnahmen zur Wiederbelebung eines nachhaltigen Wachstums werden genannt. Erstens: Innovationsrückstand gegenüber den USA und China aufholen, insbesondere bei den Spitzentechnologien. (EU-Unternehmen seien auf ausgereifte Technologien spezialisiert; Ideen und Patente gäbe es in Europa – das Risikokapital aber in den USA.) Zweitens: Ein gemeinsamer Plan für Dekarbonisierung und Wettbewerbsfähigkeit. (Die globale Dekarbonisierung ist auch eine Wachstumschance, muss aber mit der chinesischen Konkurrenz fertig werden.) Drittens: Die Erhöhung der Sicherheit und die Verringerung der Abhängigkeiten. (Gefordert wird eine echte EU-Außenwirtschaftspolitik, je nach Bedarf flexible Handelsbeziehungen.) – Die Vorstellungen für den Binnenmark ähneln sich in beiden Berichten. Draghi argumentiert aber noch stärker für eine Zentralisierung der Industriepolitik und strategischer Entscheidungen in Richtung Europa, im Zweifelsfalle exklusiv durch den Rat. Entsprechend seiner Empfehlung, einen neuen „Koordinierungsrahmen(s) für die Wettbewerbsfähigkeit“** zu schaffen, „um die EU-weite Koordinierung in vorrangigen Bereichen zu fördern und andere, sich überschneidende Koordinierungsinstrumente zu ersetzen“. Dort sollen strategische Prioritäten ausgearbeitet werden, „die vom Europäischen Rat formuliert und angenommen würden“. Das Parlament kommt da schon mal nicht mehr vor. Gewissermaßen als Kontrapunkt zur Säule der sozialen Rechte sollte eine Säule der Wettbewerbsfähigkeit eingerichtet werden, gedacht als Leitlinie für politische Initiativen.

Noch viel ausgeprägeter als der Letta-Bericht argumentiert Draghi für die Zenralisierung von Entscheidungen indutriepolitischer Natur in den Bereichen, die ihm zentral ercheinen, und parallel, unter dem Titel der Subsidiarität, für die Rückdelegierung von Politikbereichen oder einzelnen Gesetzesmaterien an die Mitgliedsländer oder auch an die Sozialpartner (nicht ausdrücklich genannt). Dem folgend könnte der europäische Arbeitsschutz auch schnell ein Ende finden. Zentralisierung wird auch für die Geldströme vorgeschlagen. Programme des EU-Haushalts wie das große Forschungs-+Entwicklungs-Programm sollen auf zentrale industriepolitische Vorhaben zugeschnitten werden. Agrar- und Kohäsionsfonds sollten so weit wie möglich beschnitten werden, um Investitionssummen für die Stärkung der Konkurrenzfähigkeit bei den Zukunftstechnologien zu generieren. In diesem Zusammenhang formuliert Draghi auch eine Kritik an den Wettbwerbshütern, die in den kritischen Sektoren tendenziell verhinderten, dass Player von einer Größe entstehen, die nötig wäre, um in den Wettbewerb mit den großen internationalen Akteuren zu gehen. Sichtlich verlangen seine weitgehenden Vorschläge Änderungen in den europäischen Zuständigkeiten und Entscheidungsstrukturen.

Umbau der EU

Draghi beklagt, dass bisher „viele Bemühungen um eine Vertiefung der europäischen Integration zwischen den Mitgliedstaaten durch die Einstimmigkeit im Rat der Europäischen Union behindert“ würden. „Daher sollten alle Möglichkeiten, die die EU-Verträge bieten, genutzt werden, um die BQM (Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit – rog) auszuweiten. Die so genannte Passerelle-Klausel sollte genutzt werden, um die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in allen Politikbereichen im Rat zu verallgemeinern.“ Wichtig: Neben dem Umgehen der Mehrheitsentscheidung kann die Passerelle-Klausel auch angewandt werden, um den Rat als alleinigen Gesetzgeber einzusetzen. Das Parlament wird dann nur konsultiert oder einfach um Zustimmung gebeten. (Passerelle-Klauseln (europa.eu)) Letztlich ruft Draghi dazu auf, generell mit qualifizierter Mehrheit im Rat zu beschließen. Ausdrücklich wird dies vorgeschlagen, um langwierige Vetragsänderungen zu vermeiden

Wie Letta polemisiert Draghi gegen die in Europa schneller wachsenden administrativen Lasten. Daneben wird das Problem der inkonsistenten Rechtsvorschriften benannt, mit unterschiedlichen Gesetzen zum gleichen Gegenstand, die sich teils sogar widersprechen. Kaum jemand würde hier im Allgemeinen widersprechen, auch nicht dem dann folgenden Vorschlag: „Ernennung eines neuen Vizepräsidenten der Kommission für Vereinfachung“. Wohl aber dem dann folgenden, fast schon irrsinnig klingenden: „Zu Beginn eines jeden Mandats der Kommission sollte vor der Verabschiedung neuer EU-Rechtsvorschriften ein fester Zeitraum von mindestens sechs Monaten für die systematische Bewertung und den Stresstest aller bestehenden Rechtsvorschriften nach Wirtschaftszweigen vorgesehen werden.“ Würde die EU-Kommission dem folgen, hätte sie ein bisher unbekanntes Volumen an administrativen Lasten erzeugt. Die Rede von den administrativen Lasten wird mit der Kritik am Goldplating (Vergolden) verbunden. Der Begriff wird benutzt, wenn Mitgliedstaaten Gesetze, die nicht eins zu eins (Verordnungen) umgesetzt werden müssen (Richtlinien), mit höheren Standards oder zusätzlichen Anforderungen national umsetzen. So ist der gesamte EU-Arbeitsschutz gewissermassen als kontinuierlicher Verbesserungsprozess angelegt, der ausdrücklich davon ausgeht, dass die fortgeschrittensten Länder höhere Anforderungen an den Arbeitsschutz formulieren und umsetzen. Man könnte auch sagen, es ist ja Irrsinn, den handelnden Akteuren Innovationen zu untersagen.

Draghi präsentiert auch noch eine weitreichende Idee: „Die EU sollte die angekündigte Senkung der Berichtspflichten um 25 % vollständig umsetzen und sich verpflichten, eine weitere Senkung für KMU um bis zu 50 % zu erreichen, die Verhältnismäßigkeit für KMU im EU-Recht aufrechterhalten und sie auf kleine mittelgroße Unternehmen auszuweiten.“ (113) Heute gelten 99,8 % aller Unternehmen als KMU. Die Argumentation klingt so, als würden alle die Wirtschaft betreffenden Gesetze mit Blick auf 0,2 Prozent der Betriebe gemacht und 99,8 % darunter leiden. Ebenfalls vorgeschlagen ist, ein Europäisches Unternehmensgesetzbuch neben den bestehenden nationalen Regelungen einzuführen.

Absehbare Verwerfungen

Das von Frau von der Leyen vorgestellt Programm ist vieldeutig. Neben positiven Bezugspunkten und aufgerufenen Themen, die durch Gesetzgeber und Zivilakteure beeinflußt werden können, sind die Ankündigungen zum Binnenmarkt oder der Rechtsvereinfachung und die Ankündigungen bezüglich KMU, die sich auch aus den beiden Berichten speisen, in weiten Teilen kritisch zu sehen.

Draghis starker Hang zur Zentralisierung und Re-Delegierung gerade von möglichen Rechtsbereichen, die durch EU-Recht ausgestaltet wurden, kann zu unschönen Entwicklungen führen und ist durchaus auch geeignet, protektionistische und antieuropäische Bewegungen zu mobilisieren. Man kann förmlich die AfD und das BSW schon hören, wie sie von der Enteignung der deutschen Pharma- oder Automobilindustrie fabulieren.

Draghi sagt ausdrücklich, dass die Rechtsentwicklung in Europa kein Grund sei, nur zu verteidigen, was erreicht wurde, sondern eine Perspektive verfolgt werden müsse. Die vorgelegte Perspektive ist die einer in weiten Teilen das Wirtschaftshandeln zentralisierenden EU, der partiellen Ausschaltung des Europaparlaments und der weitgehenden Verabschiedung von der Einstimmigkeit in der Beschlussfassung. Unabhängig davon, dass der Bericht an vielen Stellen in den ökonomischen Argumenten und unterstellten Kausalitäten, aber vor allem bezüglich der vorgeschlagenen institutionellen Änderungen kritisiert werden muss, aber wohl auch nicht durchgängig falsch ist, dürften die Zentralisierungsforderungen echte Sprengkraft haben. Es geht wahrscheinlich doch aktuell eher um die Verteidigung des Erreichten.

* Enrico Letta, ehemaliger Premierminister Italiens und Vorsitzender des Partito Democratico, ist aktuell Präsident des Jaques-Delors-Instituts in Brüssel.

** Nicht geprüfte DeepL-Übersetzung mit möglichen Ungenauigkeiten.

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„Gesucht – Ein EU-Kommissar für Beschäftigung und soziale Rechte“

Im neuen Kabinett der Kommission ist kein ausdrückliches Arbeitsfeld „Beschäftigung und soziale Angelegenheiten“ mehr vorgesehen. Der Arbeitsschutz soll möglicherweise dem Kommissionsbereich „Öffentliche Gesundheit“ zugeordnet werden. Ein Rechtsbereich, der durch technische, medizinische, arbeitsrechtliche Aspekte gekennzeichnet ist, in dem es um Arbeitnehmerbeteiligung geht und der teils tarifvertraglich ausgestaltet ist, sollte im Zuständigkeitsbereich Arbeit verbeiben.

Man könnte einwenden, dass die Verteilung des Sachgebietes Arbeit und Soziales auf verschiedene Kommissariate breitere Erörterungen und schließlich mehr Aufmerksamkeit in der Kommission bewirkt. Dies ist aber heute schon durch die standardmäßigen kommissionsinternen Konsultationen gewährleistet. Gerade das ausgebaute Feld des Arbeitsschutzes könnte leicht ins Hintertreffen geraten.

Draghis Vorschläge in Sachen Fokussierung auf Kernprojekte und stärkere Anwendung des Subsidiaritätsprinzips deuten in diese Richtung.

Abb. (PDF): Plakat